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中国政府审计人员选任标准的历史变迁

2006-12-27 09:06   

 审计人员是政府审计组织中最活跃、最能动的因素,审计人员素质高低决定了审计事业的成败。中国历代政府都非常重视审计人员的选拔任用,在官僚选用中突出了对审计人员的特殊要求。在不同时代,对审计人员的选任标准虽然表述各异、侧重点不同,但也有共同之处.

 西周时期强调审计人员要廉洁、依法办事和明察事实。西周的《吕刑》是我国历史上现存最早且较为系统的刑典专著。它重点针对以权谋私、行贿受贿等问题,是司法实践的依据,也是经济、审计监督的依据。《吕刑》要求办案人员不得以权谋私、贪赃枉法、收受贿赂、勒索财物。《吕刑》强调:“狱货非宝,惟府辜功,报以庶尤。”意即办案时收受的贿赂财货不是宝物,而是在聚集罪恶,将招致民众的怨恨,受到国家的惩治。办案一定要审查核实,即使是细微的情节也要调查清楚;一定要明察事实,依法办事。其要求的办案人员也包括按照西周时期的官计制度从事审计监督的人员。西周时期对审计人员的要求主要体现在廉洁自律、依法办事和细致作风方面,尚未在是否具备业务才能方面提出明确的要求。

  秦汉时期强调审计人员品德高尚、正直、有胆识、熟悉律令,具有管理才能。秦时期最高统治者已开始注意到监察官员的人选问题。秦时曾明确规定:“凡为吏之道,必精洁正直,慎谨坚固,审悉(毋)无私”。 即为官必须清正廉洁、谨慎坚定、体察入微、没有私利。《汉书·文帝纪》记载,西汉诸帝诏求“贤良方正能直言极谏者”。东汉初,重申选官的首要条件是“德行高妙,志节清白”,除了强调高尚的道德、正直的品格、勇于纠弹权贵的胆识外,还要求明习经学,晓畅律令,“能书会计”,具有管理才能。例如,诸葛丰“以明经为郡文学,名特立刚直。贡禹为御史大夫,除丰为属,举侍御史。元帝擢为司隶校尉,刺举无所避”。 “马严为御史中丞,举劾案章,申明旧典,奉法案举,无所回避”。 可见,早在秦汉时期,对审计人员的选任除了重视品德方面,还开始重视熟悉法律、具备管理方面的才能。

  唐宋时期对审计人员的要求细致周全,涉及审计人员行为各个方面。一是唐代开始明确了审计人员的法律责任,规定了审计人员的考核标准。唐代勾检官是唐代官吏中特殊的一类,其职掌是勾检稽失,如果检覆有失,要承担法律责任,受到刑事处罚。朝廷诸司、地方的各级审计官员在《唐律》中被作为一类官员提及,并制有相应的量刑定罪条文,表明了唐代审计官员具有的特殊地位。《唐律·考课令》规定了官吏的考核标准,其中规定“明于勘覆,稽失无隐,为勾检之最”,这是对审计官员的最高要求。二是要求审计人员必须按时完成工作。《庆元条法事类》卷7《监司巡历》中《职制令》规定“诸监司每岁分定下半年巡按州县,具平反冤讼、搜访利害及荐举循吏、按劾奸赃以闻”, 还规定监司必须在一年或两年内遍巡所辖州县,不得遗漏,事完后必须申报,否则要受到处罚。三是审计人员必须忠于职守,认真负责。宋代采用奖惩的办法督促负责审计的官吏忠于职守,认真负责。一方面,负责审计官员如果失职,账目有错误审查不出,要受到处罚;另一方面,审计官员查出钱粮账目有隐落失陷的,根据数目大小予以奖赏。四是规定审计人员出行时的待遇,要求不得利用关系托请。宋代为防止监司借巡视之名骚扰地方,规定随行人员不得超过限制,同时,禁止地方官员出城迎接;为防止巡查时徇情包庇,规定“沿路不许受谒,出谒不得受供馈及聚议会食之类”;为防止官吏利用亲威同乡关系干求请托,规定“监司不许任本贯或产业所在路分”,“禁诸路转运使副、诸州长吏与部内官属结亲,违者重置其罪”。 五是审计人员要公正廉洁,独立上报审计结果。据窦仪《宋刑统》卷11 规定“诸受人财而为请求者,坐赃论,加二等;……与财者,坐赃论减三等”。监临之官和“势要”官员,有替人向官员请求曲法行私者,不问是否有,官员是否允诺,均要处罚。

  辽夏金元时期对审计人员规定了严格的纪律。西夏《天盛改旧新定律令》对不按期完成磨勘做出处罚规定,同时要求,如果牧场有错误,但通过审核检查却没有查出来,有关主管部门和磨勘司当受到处罚,如因受贿而有意隐瞒,则以贪赃枉法罪加重处罚。金代对监察官有明确的考课标准,并对纠弹失职做出了处罚规定。金章宗泰和四年(公元1204年)定考课法,要求监察官“案簿分明,评拟均当”,还提出监督之最为“出纳明敏,数无滥失”。 监察官知而不举,将要受到很重的处罚。元代对监察官规定了许多严格的纪律,要求他们以身作则。《元典章》卷6《台纲二·体察》中有许多这样条款。如为防止徇情,规定监察官不得以各种借口受人礼物,不得与被监察者宴饮,甚至不得拜识亲眷;为了严防以权谋私,规定监察官不得在巡按处去买货物、带物件,不得私役公吏人员,巡按途中也不得携带亲属。此外,对巡按期间官员住宿地点、随带吏员、马匹数目都有严格限制,不得铺张浪费。元代还对监察官失职违法做出了严格的处罚规定,监察官犯法,必须加重治罪。

  明清时期对监察审计官员的选拔任用、考核审查和纪律约束做出了详细规定。明《宪纲》规定,担任监察审计官员必须公正、聪敏、廉洁、持重,且办事老道、干练;在资历上,不许从新进初仕及知印、承差、吏典出身的人员中选用。监察御史、六科给事中及按察司的监察官员,除接受与其他官员同样法定考核外,还实行特殊考核。御史赴外地执行监察审计任务后,要回京接受都察院堂上官的考核,称“回道考察”,发现不称职者,即清除出监察审计队伍。还规定,御史和各按察司官员要廉洁,不得侵占公家财物;履行公务时要厉行节约,不得铺张浪费;要依法办事,不得循私舞弊;分巡地方时,要遵守回避规定;御史和各按察司官员要互相配合,互相监督和纠举。清代监察法典《钦定台规》中许多规定涉及到监察审计人员选任资格、回避及其他职业要求。明确规定“京官三品以上及总督、巡抚子弟俱不准考选”科道官,“御史应回避本省”。即三品以上的京官及督抚的子弟不准担任监察审计官员,遇到有关涉及原籍的审计公务,监察御史必须回避。各部官员被选拔为监察御史后,不得再兼任原先所在衙门的职务。《钦定台规》还要求科道官员对发现的问题直言不讳,而且必须有根有据。顺治十一年(公元1654年),清世祖上谕明确提出,科道官员要“知无不言,言无不实”。顺治十八年(公元1661年),都察院规定:“凡出差御史,命下,门上即大书回避,不见客,不收礼书,凡送书办人役,一概不收,宴会饯送,俱不许赴。俟领敕,三日内即出京,信宿不停,沿途及入境后,私书私馈,一概不许接受。”这是为杜绝人情请托提出的专门要求。

  中华民国政府在审计人员的选任要求中,明确了审计人员的法律保障以及回避制度等重要的内容。1914年中华民国北京政府颁布的《审计院编制法》中规定了政府审计人员的资格条件。《审计院编制法》规定,审计官、协审官年龄必须在30岁以上,在荐任级以上官职任满3年,且卓有政绩,或者在专门以上学校学习政治、经济3年毕业,担任行政职务满1年。同时,还以法律的形式对审计人员做出保障。《审计院编制法》还规定,凡未受刑罚或未受惩戒的审计官、协审官,不得令其退职或减俸,这一规定为审计官、协审官成为“终身官”提供了法律保障。这是中国近代史上第一次以法的形式对审计人员做出保障。1923年10月10日正式颁布的《中华民国宪法》还明确规定审计员在任中非依法律不能减俸、停职或者转任他职;审计员的惩戒、处分由法律规定。南京国民政府时期,1928年3月30日公布的《审计院组织法》规定“审计、协审由在国内外大学或专门学校学习政治、经济学3年以上毕业,并对财政学或会计学有精深研究的人担任。院长、副院长、审计、协审非经法院判决剥夺公民权,或依《惩戒法》受惩戒处分的,不能令他们退职。副院长、审计、协审在职期间不得兼任其他职务”。1929年审计部时期,《审计部组织法》对审计、协审、稽察的任职资格做出了比审计院时期更加严格的规定,如担任审计,必须在国内外专门以上学校学习经济、法律、会计3年以上,并有相当经验或现任最高级协审、稽察1年以上,成绩优良。1939年新修订的《审计部组织法》增加了内容,对审计人员回避和法律保障做出了规定。

  新中国对审计人员选任资格条件,从政治素质和业务素质两方面进行了详细的规定。审计监督是一项原则性强、业务要求高的的工作,必须要有政治素质好、业务能力强的合格人员来承担。审计人员应具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力,并能在执行公务中遵守审计职业道德。审计人员基本素质包括政治素质和业务素质两个方面。政治素质是指审计人员必须坚持正确的政治方向,坚持四项基本原则;具有较高的政策水平,能自觉贯彻执行党的路线方针政策,以及国家的财经法规和制度;热爱审计事业,具有敬业精神和奉献精神。业务素质是指审计人员必须具备与履行职责相适应的专业知识和技能。应当熟悉国家有关政策、法律、法规,以及审计、会计和其他相关专业知识;掌握检查财政财务收支账目,搜集证据、评价审计事项的技能;具有调查研究、综合分析、沟通协调和文字表达能力。对审计人员职业道德要求集中体现在《审计法》第六条规定“审计机关和审计人员办理审计事项,应当客观公正,实事求是、廉洁奉公,保守秘密”上。

  可见,随着历史的发展,政府审计人员的选任标准也得到逐步的提高和完善。由西周时期强调审计人员的廉洁与依法办事,到秦汉时期强调审计人员的正直、有胆识并拥有管理才能,以及到明清时期对监察审计官员的选拔任用、考核审查和纪律约束,以至到新中国对审计人员的政治素质和业务素质的详细规定,无不反映了政府审计人员选任标准的历史性进步。

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