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促进增长方式转变的财政政策建议

2007-07-02 15:26   

  和政府直接支付转变成本相比,财政政策的引导、激励和约束则带有一定的间接性,但往往更具有规范性和长效机制特征。但在具体讨论财政政策对经济增长方式转变的支持措施之前,必须明确:财政并不能包打天下,而是要以顺应市场机制和弥补“市场失灵”的方式来行市场所不为、难为之事;财政发挥作用往往是为了助市场“一臂之力”,不能因此导致过度的行政干预或政府依赖。

  基于我国经济社会发展的现实需要,在相当长的历史时期里,转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间,必须不断完善公共财政制度,依托制度的内生机制和动力,强化和优化政策的调控作用,同时积极借鉴国际经验、总结本国经验,结合中国国情优化财政政策设计,继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能,有所为有所不为,“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进。

  把握公共导向,不断深化公共财政建设

  作为适应和推进市场经济体制的重要变革,公共财政建设和转变经济增长方式有很多理念和步骤上的契合。坚持完善公共财政制度,本身就是转变经济增长方式的“治本之举”之一,同时也是为财政政策发挥“有意为之”的能动性所提供的系统支撑。在公共财政框架的构建方面,近年已经取得了一系列包括财政管理制度创新、管理方式创新、公共产品和服务逐步提质、丰富在内的成绩。但是,公共财政所包含的深刻内涵、所要求的更深层次的制度创新和管理创新、所肩负的适应和推进市场经济体制的重大使命,需要继续深化财政转型,不断探索和创新。公共财政不仅仅是市场经济的有机部分,而且需要其产生更大的作用力,以自身的改革和完善配合市场经济体制的形成和进步,也包括促进经济增长方式的转变。因此,公共财政建设中,不仅要把满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心,还要在更深层面上,发掘公共财政的创新空间。

  其一是要充分认识公共财政在合理处理和把握政府与市场的分工关系方面的作用。把“以财行政”的范围控制在市场难以作为的方面,真正履行政府应做之事、应为之举。通过财政制度的规范和政策的引导,把政府过度干预经济、主导经济的可能降到最小,从而避免或改变那种官员主导、权力推进、拼资源拼项目的投资驱动型经济粗放增长模式。

  其二、要深刻领会公共财政与以民主法治为特征的政治文明的互动意义。现代意义的公开、完整、透明的财政预算,从其编制、审议、批准到执行,需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。如果这种规范的公共选择制度安排,最终能够在公共财政的决策和管理运行中稳定地成型,或者说通过公共财政建设的深化促进了这种制度安排的建立和推广,那无疑将是公共财政对和谐社会核心内容——“民主法治、公平正义”的更深层次和更具全局意义的贡献。同时,其综合效应将顺理成章地对经济增长方式转变产生正面推动作用——无疑,权力制衡和公众监督的制度化是防止政府偏离职能、过度干预经济和促使统筹协调的科学发展观落实于集约式增长的最有效方法和长效机制。

  积极改进和落实以“分税制”为基础的分级财政体制

  现行“分税制”已在适应市场经济、处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系方面发挥了重要作用,但如何使其实质内容在省以下得到贯彻,已成为当务之急。按照“十一五”规划关于“减少行政层级”和“建立健全与事权相匹配的财税体制”的明确要求,今后要积极推进减少财政层次的“扁平化”改革,对省以下四个层级通过“乡财县管”和“省管县”的改革试验,力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础,清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权,进而合理配置税基,使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税(房地产税)上,从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好,割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系,从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。改革的着力点包括:

  由粗到细,清晰、合理地界定中央、省、市县三级政府事权及支出责任。关键是明确界定中央和地方政府各级的投资权,进而逐步形成全套的事权明细单,规范支出责任。

  调整和规范中央和地方的收入划分。结合税制改革及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施,按照财政收入的属性并兼顾发挥中央、地方两个积极性,合理配置税基、税权与收费权,促使地方政府专心致志于优化辖区公共服务与投资环境,促进统一市场形成与经济增长方式转变。

  规范地形成各级预算,完善和加强转移支付。由中央、省、市县三级政权明晰各自事权、合理配置财权(税基),推进到规范地形成三级完整、透明、在公众参与之下事前决定、批准生效后严格执行的预算,同时改进完善中央、省两级自上而下的转移支付以及必要的“对口支援”横向转移支付,增加“因素法”一般性转移支付规模,优化转移支付结构,进一步规范专项补助资金分配办法(对到期项目及补助数额小、体现中央宏观调控政策意图不明显的项目要逐步予以取消;交叉重复的项目要重新清理,合并归类;对年度之间补助数额不变且长期固定的项目,列入中央对地方的体制性补助;严格控制新设项目,必须设立的项目要将资金安排和制度建设同步进行,实行规范管理)。同时,规范中央对地方专项拨款配套政策,建立完善监督评价体系,确保转移支付资金充分使用于基本公共服务领域。

  完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,进一步缓解基层困难和创新公共服务机制。按照激励与约束相结合、以奖代补的原则,在增加财政奖补项目和资金规模的基础上,进一步完善财政奖励补助政策,更好地调动地方政府和财政支农、节支、精简机构的潜力和积极性。省以下财政管理体制的改革,要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验,努力减少财政管理层次,提高行政效能,进一步缓解基层困难,在切实体现财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜原则的同时,积极推进农村公共服务由“花钱养机构养人”向“以钱养事(政府采购)”的制度创新,切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。

  改革公共收入制度

  这一领域制度创新的出发点,是重在以公共收入制度改革推进政府职能转变,弱化地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合并形成良性循环,才能适应政府职能和财政职能调整的导向,从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖,内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时,为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况,必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括:

  调整流转税税率和结构,适当降低流转税在整个税收收入中的比重。首先是改革和完善增值税制度,加快生产型增值税(即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣)改为消费型增值税(即允许企业抵扣投资所建厂房及新购进机器设备所含税款)的步伐;其次是适当扩大消费税征税范围,将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围,完善消费税税率结构,引导生产和消费结构。
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