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构建事业单位经济责任审计制度体系的探讨

2008-10-21 15:20 来源:《中国总会计师》杂志社  
    我国事业单位担负着提供公共物品的责任,本身不具有物质产品生产和国家事务管理的职能,主要以精神产品和各种劳务形式向社会提供生产性或生活性服务,或者说是按照取得的《事业单位法人登记证》规定的职能从事日常活动。其经费主要来源于国家预算的事业费拨款,部分来自事业收入和经营收入,其开支用于维持日常活动的耗费。

  若经营管理不善,必然会造成财政资金的巨大浪费,给社会造成巨大的负面影响。因此,要完善和保障社会主义市场经济,要反腐倡廉、提高党和政府的执政水平,必须对事业单位的经营管理进行必要的审计监督。

  一、任期经济责任审计发展的现状任期经济责任审计即对领导人员在任职期间,对其所在单位资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应负有的责任,或者说任期内职责的履行情况和应负有的责任进行专项审计。

  就我国事业单位而言,由于其种类繁多、会计核算复杂多样、不同事业单位的业务性质各不相同、审计内容不全面和评价体系未建立等诸多原因,事业单位经济责任审计的开展还不尽如人意。

  本文拟以我国知名科研事业单位——中国科学院为例进行分析。

  二、事业单位经济责任审计制度体系中存在的问题中国科学院作为我国科研事业单位最集中的机构之一,早已将单位领导人员经济责任审计纳入了审计监督和廉政建设体系,并制定了《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《中国科学院内部审计工作条例》,对于经济责任审计的内容、经济责任审计的对象等均做了明确的规定,为完善审计监督和保障科研事业经济责任审计制度的实施提供了制度基础。

  但从科研事业单位经济责任审计实践来看,还有需要完善之处:

  1.从《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》

  规定的审计内容来看,未将预算编制、调整、执行纳入审计范围。事业单位经费主要来源于财政经费,必须遵守“量入为出”的原则。没有预算管理的约束,又如何在有限的资源内完成各项职能,又如何科学地保证“量入为出”呢?

  2.从《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》

  规定的“分院内审机构负责实施本地区院属事业单位经济责任审计”来看,当分院领导兼任所级领导时,所的经济责任审计理应由分院内审机构负责,但内审机构能真正有权威审计和监督自己的直接领导吗?

  3.《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》规定了审计分工、审计内容和程序、责任追究,但未见规定评价标准,无以规矩,何以成方圆?

  4.从《中国科学院内部审计工作条例》规定“监审局负责院属事业单位(包括分院、研究所、中心、台、站及其他事业单位)正职领导干部任期经济责任审计工作”,言外之意,副职不用进行领导干部经济责任审计。

  更何况《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》

  对于主管责任及直接责任就没有规定界定标准,对于相应的惩罚措施也未作具体规定,不说责任难以界定,就说即使分清楚了责任又依据什么惩罚呢?

  5.《中国科学院所属事业单位领导干部任期经济责任审计暂行规定》规定,“领导干部任期届满、提前换届,或者任期内办理调任、转岗、辞职、免职、撤职、退休等事项前,以及在事业单位转制、改组、合并、分立等国有资产重组的同时,应当接受任期经济责任审计。”

  总之,事业单位任期经济责任审计制度体系不完善的问题日益突出,已使事业单位经济责任审计实践和发展受到了“瓶颈”,事业单位任期经济责任审计制度体系完善势在必行。

  三、完善事业单位任期经济责任审计制度体系的构想针对上述问题,并结合多年从事科研事业单位经济责任审计的实践,笔者认为,事业单位经济责任审计制度体系至少应包括以下几方面:

  1.建立和完善相关法律制度协同审计、纪检、监察、组织或人事等部门联合立法,使任期经济责任审计制度化、规范化,并将任期经济责任审计作为监督、评价、选拔、考核、提拔领导干部的重要依据。

  2.建立事业单位经济责任审计实施细则及业务规范的构想事业单位经济责任审计实施细则及业务规范,应包括原则体系、工作体系、质控体系、评价体系、报告体系等。

  (1)原则体系构想。主要包括:

  根据《中华人民共和国审计法》及相关规定本条例或业务规范;各事业单位的法定代表人或行政正职和分管财务、基建、对外合作等项工作的副职领导,以及整个领导集体的任中、任期届满或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前,应进行任期经济责任审计;各级领导干部经济责任审计,由各级组织人事、纪检、监察部门组织,由各级审计机关和内审机构负责,也可根据需要聘请社会审计组织完成;任期经济责任审计,应坚持先审计后离任或先审计后任用的原则;各部门对审计中发现的问题,应及时处理,遇有涉及职权范围以外的问题,应依照法定程序移交给纪检监察、组织人事、公检法机关等部门调查核实。

  (2)工作体系。任期经济责任审计应按照干部管理权限,实行分级负责和分工审计制度,谁任命,谁负责审计。每年年底前,组织人事、纪检、监察部门应向审计部门提出下一年度任期经济责任审计的建议计划,与审计部门共同协商,列入审计部门年度审计工作计划。未列入年度审计计划的,由审计部门酌情予以安排。实施任期经济责任审计前,组织审计部门应向审计部门出具委托书。委托书的内容应包括:审计目的、审计对象、任职时间及有关事项。

  审计部门根据审计事项选派审计人员,成立审计组,制定审计方案,评估审计风险,确定重要性水平,并在实施审计3日前,向被审计单位送达审计通知书,同时抄送被审计领导人员。

  (3)质控体系。审计组应要求被审计单位及领导人员及时、全面、如实地提供与任期经济责任审计相关的资料。审计内容应至少包括:国家、部门及单位内部各项法律、法规遵守情况;资产、负债、净资产、财务状况和财务收支的真实性、合法性。审计人员应当根据实际情况,选择使用检查、审阅、询问、分析、函证、盘点、符合性测试、风险评估等方法,获取审计证据。

  审计过程应形成工作底稿,并实行三级复核制;审计工作结束后,工作底稿应归档保存。

  (4)评价体系。审计完成后,审计部门应对领导人员任期内的经济责任做出定性和定量两方面评价。定性评价是根据审计内容,对领导人员任期内的经济责任履行情况进行定性分析和评价,如:

  遵纪守法情况、完成任期目标情况、创新立项情况等等。定量评价是根据审计内容和评价指标,对领导人员任期内的经济责任履行情况进行定量分析和评价,这些指标应反映领导人员任期内事业单位财务结构、保值增值程度、量入为出情况、收入增长水平、积累情况、自主创收能力。

  (5)报告体系。审计结束后,审计部门应出具审计报告,并由组织、人事、纪检、监察部门出具审计意见书,并附审计报告和被审计单位及领导人员对审计报告的书面意见(复印件);同时,向被审计单位和领导人员送达审计报告。

  审计报告的主要内容应包括:实施审计工作的基本情况,包括审计依据、审计时间、审计范围、审计内容、审计方式等;被审计单位和领导人员的基本情况,包括隶属关系、业务范围、机构人员、组织框架及领导人员的职责范围和任职情况等;主要经济指标和任期目标的完成情况;任期内收入、成本(支出)、损益(收支结余)情况;资产、负债、所有者权益(净资产)情况,及任期内的管理、变动情况;预算编制、调整及执行情况;遵守国家财经纪律情况,包括审计中发现的违反国家财经法规和领导干部廉政规定的主要问题以及对这些问题的处理、处罚意见和改进建议;审计评价,包括对领导人员任期内与经济责任有关的事项进行定性和定量分析,并综合评价。

  审计意见书的内容应包括:审计实施的基本情况; 任期内的经营业绩;任期内经营管理过程中存在的问题;任期内应承担的经济责任;对领导人员经营管理水平和能力的评价;其他事项。

  可以相信,随着事业单位经济责任制度体系的完善和推广,经济责任审计将对事业单位选拔、任用优秀领导干部、完善审计监督机制、提高财政资金使用效率,加强廉政建设、提高党的执政能力起到更大的推动作用。

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