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个人所得税改革要做“大手术”

2009-02-23 10:54 来源:中国证券报   

  简介: ——专访中国社科院财贸所副所长高培勇

 “现有调整动作,都未真正触及个税改革的实质内容和中心环节。”中国社科院财贸所副所长高培勇接受中国证券报专访时表示,个人所得税改革不能满足于“小步微调”,而应着眼于做“大手术”,可行的选择是:除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得税制之外,将其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。

  中国证券报:当前社会上对于个人所得税制改革非常关注,有人主张将既有的2000元工薪所得减除费用标准提高至3000元、5000元、8000元甚至10000元以上?你觉得提高到多少合适?

  高培勇:这些观点各有理由,然而对于税制改革而言,提高工薪所得减除费用标准却可能并非唯一、更非决定性的办法。这是因为,以当前我国居民收入水平分布状况的格局而论,在既有2000元基础上提高工薪所得减除费用标准,尤其是较大幅度的上调,主要受惠群体可能并非中低收入者,而是高收入者。事实上,在现行框架内,工薪所得减除费用标准所提供的只能是“一刀切”式的标准化待遇。这就意味着,它一旦获得提升,便会统一适用于包括中低收入者和高收入者在内的所有工薪所得者。这样一来,根据不同收入群体、甚至同一收入群体在不同年间的不同负担状况,实施差别待遇便成了一句空话。

  即使从纳税个体来看,工薪所得减除费用标准的调整,所涉及的只是个人收入的一部分,然而,着眼于减轻中低收入者的负担也好,旨在调节居民之间的收入水平也罢,都要寄托于全面而非局部的个人所得税改革。所以,看起来,围绕个人所得税改革的几乎所有问题,还是要在“综合和分类相结合的个人所得税制”的框架内加以解决。

  中国证券报:如此看来,通过税收调整来减轻中低收入者的负担已经成为大家的共识,但如何通过制度设计来达到减负和刺激消费的预期效果,您认为应当把握关键是什么?

  高培勇:对于个税调整的看法当前不少人都走入了误区,“只见树木,不见森林”。讨论减税,首先要搞清楚我国现行的个人所得税仍是分类所得税制。列入个人所得税的征税项目一共有11个:工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、企事业单位承包(承租)经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息(股息、红利)所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得和其他所得等。我要强调的是,由于对不同类别所得采取不同计征办法,因此表面上看个人所得税是一个税种,但实际上它却是由11个类别构成的。

  因此,本来意义上的减除费用标准,是建立在纳税人的综合所得而非某一单项所得的基础上的。而大家所热议的工薪所得减除费用标准,只不过涉及到了个人所得的第一个类别——工薪所得。即便在工薪所得的范围内,除减除费用标准之外的其他诸如税率结构、税率水平、纳税人身份界定等一系列同纳税人工薪所得税负关系重大的因素,也没有随之变动。所以,固然工薪所得是多数纳税人的一个最重要所得来源,工薪所得视野下的减除费用标准也事关多数纳税人的基本生计认定,但无论如何,从改革的方向着眼,它的调整终归是局部性的,并非是牵动全局的整体改革。

  考虑到上面几点,我认为减税的方向是正确的,只不过减税政策的对象应当更加明确。减税减税,到底减谁的税,这是制度设计必须把握的关键一点。

  中国证券报:其实我国对个人所得税制的改革已经探索多年,是不是可以这样理解,以前的改革依然存在不足之处?就您理解,我们个税改革的方向又应该在哪?

  高培勇:从2006年起至今,以“小步微调”为特征,现行个人所得税的调整大致围绕以下三个线索展开:一是提高工资薪金所得减除费用标准,由原来的800元先后提升至1600元、2000元;二是对年收入超过12万,或者在两处或两处以上取得工资薪金收入、在境外取得收入以及取得应税收入但无扣缴义务人的纳税人,实行自行办理个人所得税纳税申报;三是减低乃至暂免征收利息所得税,先是将税率由20%调减至5%,后来又暂时免征。  从总体上说,在这几个线索上所进行的调整,虽然有助于个人所得税既定改革目标的实现,但深入到实质层面和具体环节,就会发现,迄今为止的改革实绩,却是难以令人满意的。


  从征管方式上说,以往的探索也有不尽如人意之处。例如,在分类所得税制的基础上“嫁接”综合申报制,这虽然是一种具有开先河意义的举动。但换一个角度也需看到,主要源于“分类计税”与“综合申报”之间的内在矛盾冲突,这种自行申报办法有着“先天的硬伤”,绝非长久之计,不宜长期实行。比如:

  首先,“分类计税”加“综合申报”的“双轨制”,把个人所得税带入了计税、缴税和自行报税互不搭界、各行其道的尴尬境地。两个渠道的彼此脱节,至少在形式上,使得自行申报表现为附加于纳税人身上的一种额外、无效的负担。因而,纳税人自行申报的积极性不高在所难免。其次,在我国现行的收入分配制度尚待规范的条件下,很难确切地说清每月、每年的收入水平究竟是多少,更难以通过某一个月的收入推算全年的收入。对于收入来源多元化的纳税人,情况就更复杂:从多种来源取得了收入,又在多个环节被代扣代缴了税款,不同收入项目的计税规定也极为不同,加之收入项目与水平的频繁变化,其在年收入汇算以及收入信息归集上可能遇到的麻烦和周折,更是可想而知。

  因此,在现实背景下实行的自行申报,既难以保证纳税人自身申报信息的准确性,也必然导致纳税人申报信息与收入支付人或扣缴义务人报送信息的非一致性。在这种基础上的纳税申报表,又附上纳税人签字的“我确信,它是真实的、可靠的、完整的”的声明。结果事实上,无论是涉及自行申报的纳税人,还是为其代行申报的收入支付人或扣缴义务人,都被推上了一个诚信风险的平台。

  现行的分类所得税制并不很适合调节收入分配差距的需要。因此要让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距,就要实行综合所得税制--以个人申报为基础,将其所有来源、所有项目的收入加总求和,一并计税。这既是其他国家个人所得税制历史演变的基本轨迹,也自然是我国个人所得税的改革方向。

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